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涉区土地利用重要政策文件解读
2017-8-29 阅读次数:[1117] 本文责任编辑:kfq

    为深入贯彻落实党中央、国务院关于保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平的决策部署,国土资源部、省政府及相关部委相继出台了《国土资源“十三五”规划》《产业用地政策实施工作指引》《关于改革工业用地供应方式促进产业转型升级企业提质增效的指导意见》《关于加强发展健康休闲产业的指导意见》《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》《关于大力发展休闲农业的指导意见》等文件。其中,2016年10月28日国土资源部印发的《产业用地政策实施工作指引》,系统梳理了目前现行各项支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地政策,详细解释了各种政策工具及其法律依据、概念内涵、适用情形、注意事项等,为新产业用地提供了“政策工具包”和使用说明书。

    《指引》出台背景

    当前形势的需要
    我国已实行建设用地总量和强度双控措施,将逐步减少新增建设用地,这已经写入《国土资源“十三五”规划纲要》,也是我国首次在国家规划中把建设用地总量和单位生产总值建设用地强度作为约束性指标。由此,现有存量用地的盘活成为建设用地来源的重要渠道。其中,产业用地尤其是第二产业用地空间很大。
    产业发展的需求
    一些旧的工业用地可能在城市核心地段,但因经营不善、企业关闭等原因,原有用地没有发挥足够效用,甚至成为影响城市面貌的脏乱差所在地。与此同时,一些新兴产业、新型业态又迫切需要用地。这表明,以前相对粗放的产业用地政策不能跟上新形势的需求。新产业用地具有研发用途比例高、不同用地类型混合成分高、用地需求多元化等特征,现行部分土地供应和管理政策难以适应,且存在部分政策空白点,亟需有更好的配套土地政策,以激发新旧存增土地的活力。
    计划分配的要求
    国家在全国土地利用计划分配时明确要求,重点支持基础设施建设,重点保障交通、水利、能源等基础设施和军事建设;土地计划将向中小城市和特色小城镇倾斜,向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜;保障养老、旅游、物流、光伏等产业,以及新产业新业态和大众创业、万众创新发展用地等。

    《指引》基本内容

    产业用地政策是指国务院、国土资源部针对特定行业,如养老服务产业、物流产业、光伏发电产业以及其他“双创”涉及的产业而制定的专项用地政策(不包括房地产业),目前初步统计近60项。《指引》明确,对本《指引》印发后国家和部新出台的产业用地政策,地方各级国土资源主管部门可自行纳入《指引》适用范围。
《指引》分3章、共20条,其主要内容,一是较为全面地涵盖了各项产业用地政策工具,包括按原地类管理、优先安排计划指标、优先安排供应计划、合理确定土地用途、差别化选择使用方式和供应方式、关于配套建设、设立地役权、落实过渡期政策、调整出让底价设定方式、引导依法使用集体建设用地等十余种。二是结合各地反映情况,明确了部分政策的适用情形,如明确了优先安排计划指标的原则和层级,对当前政策环境下如何合法规范利用集体建设用地、促进农村产业融合发展,也提出了指导。三是提示了部分政策适用的关键环节,如宗地用途确定、项目性质认定、供地前置条件与履约监管有机联动等,打通了产业用地政策落实中需重点突破的“梗阻点”。

    《指引》对我区经济社会发展的影响

    光伏产业用地
    光伏产业用地量大,前些年各地光伏产业纷纷上马,用地政策也不太一致。为此,《产业用地政策实施工作指引》明确,光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的,可按原地类认定和管理。此条规定是依据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》作出的。2015年12月2日,国土资源部曾发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》,明确要求光伏发电站建设应遵循节约优先的原则,在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时优化配置,合理利用土地,尽量利用闲置用地,不占或少占农用地。
    光伏产业政策有利于我区光伏发电站项目用地规范管理,我区除了光电园新程项目利用耕地外,其余的光伏发电站项目均采用屋顶等空闲地,不占用土地。同时,也为我区光伏项目在区外设光伏电站提供了政策依据。但由于我区未利用地较少,屋顶数量有限,原则上要求尽量不占或少占农用地,从而制约了我区光电发电站项目规模化。
    新产业发展用地
    国土资源部同时明确,优先安排新产业发展用地。依据国家《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》、《中国制造2025》、“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策要求,各地可确定当地重点发展的新产业,以“先存量、后增量”的原则,优先安排用地供应。对新产业发展快、用地集约且需求大的地区,可适度增加年度新增建设用地指标。
    原来我区工业用地出让时,规划出具的条件为生产服务、行政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超过7%,国土资规〔2015〕5号《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定,新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的,仍按工业、科教用途管理,但不得分割转让。这一政策的调整,解决了部分企业经常提到的生活服务设施不足的问题,但是值得注意的是,这是支持新产业新业态发展中的工业用地和科教用地。
    以土地利用方式转变促进产业结构调整,提高节约集约用地水平,盘活利用现有建设用地是重点。对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、健康养老、工业旅游、发展“互联网+”业务的,给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期,以促进产业结构转型平稳过渡(过渡期一般为5年)。过渡期满后需按新用途办理用地手续,符合划拨用地目录的,可以划拨方式供地。这一政策非常有利于我区部分闲置厂房的再利用以及企业的转型升级,解决了生产性服务业、兴办创客空间、健康养老、工业旅游、发展“互联网+”业务的用地难题。
    现有工业用地改造后不改变用途,提高土地利用率和增加容积率的,可不再补缴土地价款差额。这一政策主要是鼓励企业建设多层厂房或高标准厂房,鼓励企业仅增加建筑面积而不增加土地,节约集约用地。建议区里对建设高标准厂房的企业给予一定的政策扶持。
    产业用地出让形式
    我区产业用地主要采用出让形式,出让年限一般均为50年,需要一次性交纳高额费用。为鼓励创新创业及各类新产业需要,国土部门采用差别化用地方式,各类产业用地根据产业的特点均可采取弹性出让(10年、20年、30年不等)、长期租赁、先租后让、租让结合方式使用土地。以长期租赁方式使用土地的,不得超过20年(《合同法》规定)。
    健身休闲产业用地。积极引导健身休闲产业用地控制规模、科学选址,并将相关用地纳入地方各级土地利用总体规划中合理安排。健身休闲项目用地,出让底价可按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和的原则确定。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外布局的重大健身休闲项目,可按照单独选址项目安排用地。利用现有健身休闲设施用地、房产增设住宿、餐饮、娱乐等商业服务设施的,经批准可以协议方式办理用地手续。鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应健身休闲项目建设用地。支持农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式参与健身休闲项目。
    目前,我区健身休闲产业才刚刚起步,但随着汽车小镇、步凤镇产业发展规划的实施,健身休闲用地也将会随之产生。这一政策,从土地出让的底价、用地的选址以及供应的方式提供了依据,鼓励农村集体经济组织自办或以土地使用权入股、联营等方式参与健身休闲项目。
    城市停车场用地
    停车问题已经成为城市发展的现实问题,我区也不例外。住建部、国土资源部联合出台了《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》,从城市停车设施专项规划调控、项目的规划管理、设施用地的管理、规划建设和用地监管四个方面,统筹地上地下空间开发,充分挖潜、高效利用土地资源,加快停车场规划建设,有利于缓解停车难的问题,营造城市宜居环境。例如,《通知》明确符合《划拨用地目录》的停车场用地,可采取划拨方式供地,不符合的,应依法实行有偿使用。停车场用地以出让方式供应的,建设用地使用权出让年限按最高不超过50年确定。《通知》鼓励盘活存量用地用于停车场建设。闲置土地依法处置后由政府收回、规划用途符合要求的,可优先安排用于停车场用地,一并纳入国有建设用地供应计划。《通知》对新建建筑充分利用地下空间,超过停车配建标准建设地下停车场,并作为公共停车场向社会开放的超配部分,符合规划的,可不计收土地价款。
    休闲农业用地和养老服务设施用地。休闲农业、养老服务这两个新兴产业将会成为我区步凤镇的主导产业。根据《关于大力发展休闲农业的指导意见》,可通过盘活步凤镇的农村闲置房屋、集体建设用地、开展城乡建设用地增减挂钩试点,利用斗龙港沿线的林场和水面等资源发展休闲农业。依据《旅游法》规定,乡村居民可以利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营。土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模以外旅游项目中自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地,可按原地类认定和管理。我区汽车小镇凤依湖水库由于在城镇建设用地规模以内,则不能通过农牧渔业种植、养殖用地来进行开发建设,需要进行土地征收。
    对于养老服务产业,国土资源部出台了《养老服务设施用地指导意见》,对养老用地的供地规模、营利性与非营利性养老政策等作了规定。《意见》明确,新建养老服务设施用地依据规划单独办理供地手续的,其宗地面积原则上控制在3公顷以下。有集中配建医疗、保健、康复等医卫设施的,不得超过5公顷。《意见》对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设,涉及划拨建设用地使用权出让(租赁)或转让的,在原土地用途符合规划的前提下,可不改变土地用途,允许补缴土地出让金(租金),办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下,在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的,可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的,应补缴相应土地价款。鼓励企业利用闲置的资产。《意见》提出,企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,兴办养老服务机构,经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的,五年内可不增收土地年租金或土地收益差价,土地使用性质也可暂不作变更。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地,为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
    关于配套建设方面的政策
    新能源汽车充电设施、社区养老服务设施、电影院(影厅)、旅游厕所等配套建设由于布点分散、单体规模小,很难单独规划用地。《指引》第十条明确提出,对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施,允许在新供其他建设项目用地时,将其建设要求纳入供地条件。简单的说,就是将这些配套建设在供地前作为规划条件纳入到房地产项目内,将其建设要求作为供地条件。

    发挥土地要素保障作用的建议

    对如何真正发挥土地要素对我区产业发展的保障作用,提几点建议。
    新兴产业是基础。目前,国家、省、市出台的各类用地政策,包括其他政策,都是以支持新兴产业为主,建议招商部门在招商过程中,还是要坚持将招大引强、招新兴产业项目作为招商重点。
    部门配合是前提。土地要素保障最大化,需请各相关部门的鼎力支持和配合。比如,落实产业用地政策时,对相关项目是否属于国家支持发展产业,需请经发局进行认定;现有工业用地改造后不改变用途,提高土地利用率和增加容积率的,可不再补缴土地价款差额,如何提高利用率、如何审批,需请住建、规划部门支持;新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的,也需请规划部门在规划条件中明确;对落实休闲农业、养老产业用地政策需请社工局、社事局等部门的支持和配合。
    节约集约是重点。各类产业用地政策中有许多地方提到,鼓励企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用,兴办创客空间、健康养老、工业旅游、发展“互联网+”业务、休闲农业,鼓励闲置土地依法处置后由政府收回、规划用途符合要求的,可优先安排用于停车场用地,一并纳入国有建设用地供应计划。有些政策甚至规定,对提高土地容积率和利用率的,可不增收土地价款(营利性的除外)。这都体现了节约集约的用地意识。

 

 
 
 
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